Normen voor milieugevolgen van transport beperkt in milieuvergunning. Overheid haalt bakzeil

De overheid verwacht van bedrijven een steeds grotere inspanning om de gevolgen van hun activiteiten voor het milieu te beperken. Dat gebeurt aan de ene kant door het stellen van steeds strengere normen maar ook door die gevolgen steeds ruimer uit te leggen. Dat is lastig, omdat ondernemingen op verder verwijderde gevolgen minder zicht en invloed hebben en deze vaak ook niet alleen aan een specifiek bedrijf zijn toe te rekenen.

In november 2017 verscheen de Handreiking Vervoersmanagement van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (toen nog Milieu). Daarin staat dat bedrijven met een relevante vervoersactiviteit, zowel met betrekking tot goederen als personeel en bezoekers, verplicht worden de gevolgen van het vervoer te onderzoeken en een plan op te stellen deze zo veel mogelijk te beperken. Opvallend is dat het volledige transport, dus door de hele keten van toeleveranciers en vanuit de hele wereld, aan het bedrijf werd toegerekend. Vergunningvoorschriften op dit aspect kwamen steeds meer in de mode.

Volgens de Handreiking lag de juridische basis van dit beleid in art 1.1a Wm, de zorgplicht die eenieder heeft voor het milieu. Deze zorgplicht zou dan enerzijds geconcretiseerd kunnen worden in een eventueel vereiste vergunning, maar zou ook buiten de vergunning op grond van de wet gehandhaafd kunnen worden. Op de website van Infomil staat ten tijde van het schrijven van deze blog, mei 2019, nog triomfantelijk dat de rechter een vergunningverlener die het voorschrift had opgenomen in het gelijk heeft gesteld, waardoor de handreiking in hoger aanzien komt te staan.

Op 17 april 2019 heeft de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State het beleid echter zonder genade afgekeurd (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Het Erasmus MC vond de in haar nieuwe vergunning opgenomen onderzoeksplicht ten behoeve van een besparingsplan voor goederen- en personenvervoer onnodig bezwarend. De Afdeling volgde haar met name in het argument dat voor dit voorschrift de wettelijke basis ontbrak, onder verwijzing naar bestaande jurisprudentie:

Gevolgen van verkeer worden beperkt aan een bedrijf toegerekend:

• Gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan het bedrijf toegerekend als het verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het andere verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden.
• Deze regel geldt niet alleen met betrekking tot het geluid, maar voor alle nadelige gevolgen van het verkeer voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting.

Hierdoor kan een voorschrift met de inhoud van de handreiking niet in een milieuvergunning worden opgenomen.

Het Ministerie vond dat op grond van de algemene zorgplicht voor het milieu de regel ook buiten een vergunning om zou gelden. Ook daar maakte de Afdeling korte metten mee:

• De voor het bedrijf geldende vergunning is bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht. Als het bevoegd gezag vindt dat er regels gesteld moeten worden aan een vergunde activiteit dan moeten die regels in de vergunning worden opgenomen. De zorgplicht geldt dus niet voor een vergunde activiteit. Als in de vergunning bepaalde voorschriften niet opgenomen kunnen worden, kunnen deze ook niet via de zorgplicht worden opgelegd.

Hetzelfde geldt volgens de Afdeling ook voor niet-vergunningplichtige bedrijven:

• De zorgplicht geldt met betrekking tot gevolgen voor het milieu van een bedrijf en voor niet-vergunningplichtige bedrijven geldt ook dat verkeer zodra het is opgenomen in het heersende verkeersbeeld niet meer aan het bedrijf wordt toegerekend.

Toepassing van de Handreiking Vervoersmanagement is met deze uitspraak definitief uitgesloten. Nogmaals is duidelijk gemaakt dat de algemene zorgplicht niet een middel is om allerlei ad hoc bedachte normen aan bedrijven te stellen. De onderneming is verantwoordelijk voor gevolgen waar zij direct invloed op heeft. Meer algemene problemen zijn een verantwoordelijkheid van de hele maatschappij.

Duidelijk is dat regels niet altijd zo vanzelfsprekend gelden als de overheid u wil doen geloven. Het laten toetsen van een nieuwe, ontwerp-, vergunning kan echt de moeite waard zijn en het heeft zeker zin een besluit tot handhaving door een expert van JPR Advocaten te laten bekijken.